Täna toimub Maltal, Vallettas Euroopa Liidu tippkohtumine, mis keskendub migratsiooniküsimustele. See peeti koos Euroopa Liidu-Aafrika tippkohtumisega (samuti ennekõike migratsiooniküsimustes). MTÜ Eesti Pagulasabi juhataja Eero Janson kirjutab põhjalikult, kuidas peaks EL varjupaigapoliitikat seoses käesoleva rändekriisiga muutma.
RÄNDEKRIIS JA EUROOPA VARJUPAIGASÜSTEEMI TULEVIK
Kuigi Eesti arutelu pagulaste vastuvõtu ümber paistab olevat pisutki maha rahunenud, jõudes kas juurest lõpuks ka kuidas juurde, kogub Euroopa pagulaskriis enne külmade ilmade tulekut alles hoogu. Alates suve hakust on iga järgnev kuu löönud saabujate arvus rekordeid ning oktoobris saabus üle meretee ebaregulaarselt Euroopasse juba rohkem inimesi kui kogu 2014. aasta peale kokku.
Just sel kolmapäeval ja neljapäeval istuvad Euroopa riigijuhid Maltal maha, et arutada Euroopa rändekriisi ja vastava tegevuskava teemadel. Kriis aina süveneb ja üha enam tuleb nähtavale tõsiasi, et kavandatud ideed ei taha hästi toimida: 160 000 väljapakutud ümberpaigutamiskohast (millest 60 000+ puhul on üleüldse otsustamata, kust ja kuhu) on seni reaalsuseks saanud vaid 135 (Eesti pole oma valmisolekust ja kohtade arvust veel teadagi andnud, vaatamata Pevkuri murele, et kedagi pole pakutud). Samas selleks, et plaan tõepoolest kahe aastaga lõpuni viia, peaks iga päev lennuki peale astuma vähemalt 220 inimest.
Nüüd on õige aeg astuda samm tagasi ja küsida, kas senine vastus kriisile on olnud adekvaatne ja kuidas minna edasi. Mida teha ümberpaigutamisega? Kas Dublinile on alternatiive? Mida teha Euroopa ühtse varjupaigapoliitikaga laiemalt?
Vaadates Balkanil toimuvat on selge, et Euroopa ei ole kaitset vajavate inimeste vastuvõtuga adekvaatselt hakkama saanud. Sõja eest pagevad inimesed – valdavas osas süürlased, afgaanid, iraaklased ja eritrealased, kuid nende kõrval ka hulk teisi rändureid – on ette võtnud pika paadi- ja jalgsimatka Türgist Saksamaale, läbides oma teel üldiselt Kreeka, Makedoonia, Serbia, Horvaatia, Sloveenia ja Austria. Kõik nimetatud riigid peale Austria ja Saksamaa on läbikukkunud või sootuks väljaehitamata varjupaigasüsteemidega, mis ei ole suutnud pagulastele tihtilugu minimaalsetki humanitaarset abi pakkuda, rääkimata varjupaigataotluste registreerimisest ja sisulisest menetlemisest. Ja ega pagulane tahagi Balkanile jääda ja üldiselt välditakse (võimaluse korral) registreerimist teadlikult: viletsad vastuvõtutingimused ja masendavad tulevikuväljavaated on teada ning eesmärgiks on jõuda riiki, kuhu neid oodatakse, nii riigi enda kui ka esialgsel kohanemisel toeks olevate kogukondade poolt.
Euroopa Komisjoni vastus kriisile seisnes 160 000 Kreekasse ja Itaaliasse jõudnud inimese kvoodi alusel ümberpaigutamises Euroopa riikide vahel. Nüüd tahab Ungari asemel plaaniga liituda ka Rootsi. Ja miks mitte ka Saksamaa?
Ümberpaigutamine on ideena leidnud küllaldaselt kriitikuid, nii pagulasvastaste kui inimõiguslaste seast. Esimesed näevad kohustuslikku kvoodisüsteemi Brüsseli või Berliini poolt pealesurutud meetmena (kuigi aluslepingutes on võimalus selleks täiesti olemas), teised aga näevad ohtu pagulaste inimõiguste tagamisele sunniviisilise ümberpaigutamise korral.
Milles siis probleem?
Esiteks, ümberpaigutamiskava ei näe ette, et võimaliku sihtriigi osas uuritaks ka pagulaste endi soove ja eelistusi. Senise kogemuse najalt võib väita, et süsteem, mis ei võta arvesse varjupaigataotlejate endi tahet ja soove, on määratud luhtumisele (vt Dublini statistikat allpool). Põgenikel on tihtipeale täiesti legitiimne huvi liikuda just nendesse riikidesse, kus neil on suuremad võimalused oma elu uuesti üles ehitada, kus neil on olemas pidepunktid nagu sugulased, sõbrad ja tuttavad, kelle abil on uutes oludes kohanemine tunduvalt lihtsam. Samuti mängivad sihtriigi valikul rolli inimese keeleoskus, riigi pagulassõbralik või -vaenulik maine ja turvalisus.
Seetõttu võib ümberpaigutamine kui vastutuse jagamise eesmärgil loodud süsteem olla surnult sündinud: kuigi me lennutame Kreekas ja Itaalias varjupaika taotlenud inimesed teistesse liikmesriikidesse ja anname niiviisi igati tervitatavat leevendust piiririikidele, lisame me põgenike niigi pikka teekonda juurde ühe lisasammu meelepärasesse riiki jõudmisel. Kui nende tulevikuväljavaated on helgemad teistes riikides, siis edasi liiguvad nad niikuinii, ükskõik kas me püüame neid sunnismaistada või mitte (ja seda Komisjoni plaani järgi tõepoolest püütakse). Märgid sellest, et ümberpaigutamisele suunatud inimesed ei soovi tegelikult näiteks Balti riikidesse tulla, on nähtavad juba praegu.
Teiseks, Euroopa ühtne varjupaigasüsteem, mida on juba pikka aega ülesehitatud, on kõike muud kui ühtne. Menetlus- ja vastuvõtutingimused on liikmesriigiti jätkuvalt väga erinevad, muutes kvoodi alusel inimeste laialijagamise loteriiks: ühel veab ja jõuab Saksamaale või Rootsi, teisel mitte ja jõuab… näiteks Lätti või Eestisse?
Toon mõned konkreetsed näited tingimuste erinevustest. Kuigi süürlaste puhul on varjupaigataotluste positiivsete otsuste osakaal (tunnustamisprotsent) ühtlaselt väga kõrge, siis kaitse tüüp, mida neile antakse, varieerub riigiti suurel määral: Saksamaal antakse enamusele süürlastest pagulasstaatus, samas kui naaberriigis Tšehhis antakse neile ainult täiendava kaitse staatust. Vahe võib olla üsna oluline, kuna mõjutab osades riikides nii elamisloa pikkust kui ka ligipääsu teatud õigustele (sh perede taasühendamisele). Eritrea taotlejate puhul erineb märgatavalt ka tunnustamisprotsent: keskmiselt 89% EL-is tervikuna, kuid vaid 26% Prantsusmaal (2014. a. andmed). Olulisel määral erinevad ka riikide vastuvõtutingimused (sh kinnipidamise kasutamine) ja põgenikele pakutavad tugiteenused.
Samas ei ole ümberpaigutamises kui idees tegelikult mitte midagi uut. Sisuliselt kopeerib see ümberpaigutamiskvootide peamise proponendi Saksamaa praegust süsteemi, kus kõik riiki saabuvad varjupaigataotlejad ja kvoodipagulased jagatakse ära 16 liidumaa vahel, võttes aluseks liidumaade võimekuse taotlejaid vastu võtta. Vastuvõtuvõime arvutatakse välja spetsiaalse kvoodi alusel (Königsteiner Schlüssel), milles võetakse arvesse muuhulgas liidumaade majanduslikku olukorda (s.o maksutulu) ja rahvaarvu. Kui varjupaigataotleja jõuab Saksamaa piirile ja palub varjupaika, saadetakse ta esmasesse vastuvõtukeskusesse, kus tehakse arvutisüsteemi abil kindlaks, mis liidumaasse ta oma otsust ootama peaks minema. Menetluse ajal määratud liidumaalt lahkuda ei tohi, kuid pärast positiivse otsuse tegemist võidakse elukoht riigi sees valida vabalt.
Saksamaa sisene ümberjaotamine saabki edukalt toimida kahel põhjusel:
- kuna Saksamaa on üks riik, on ka menetlus- ja vastuvõtukvaliteet liidumaade vahel ühtlane;
- kuna Saksamaa on üks riik, on kaitse saanud inimestel õigus pärast positiivset otsust riigi piires kolida just sinna, kus neil on paremad töö- ja kohanemisvõimalused.
Tulen nende aspektide juurde tagasi allpool, Euroopa varjupaigasüsteemi reformist rääkides.
Seni tuleb aga küsida, kui ümberpaigutamine ja kvoodisüsteem ei ole suures plaanis mõistlikud, kas sellele on alternatiive? Kas tõesti on sunniviisiline ümberpaigutamine ainus lahendus, mida Komisjon suutis välja mõelda? Ja kas tõesti ei ole Euroopa kordagi varem kogenud massilist pagulaste sisserännet ja teinud selle kordumiseks ettevalmistusi?
On küll ja mitte kuigi kaua aega tagasi. 90ndatel võtsid Euroopa riigid, eeskätt Saksamaa, vastu enam kui kaks miljonit pagulast, kes põgenesid Jugoslaavias möllavate sõdade eest (eriti suur oli põgenike hulk 1992-1993, vt graafikut). Neist valdav osa, muuseas, pöördusid pärast sõja lõppu tagasi kodumaale. Inimeste vastuvõtt oli riigiti väga erinev, nii mahult kui kvaliteedilt (nagu praegugi), ja Euroopa tegi sellest omad järeldused: 2001. aastal võeti vastu ajutise kaitse direktiiv, mille eesmärgiks on ühtlustada riikide ajutise kaitse staatuseid (mis on erinev pagulasstaatusest ja täiendava kaitse staatusest). Euroopa Liitu astudes võttis ajutise kaitse direktiivis ettenähtu oma seadusandlusesse üle ka Eesti. Alates selle vastuvõtmisest 14 aastat tagasi ei ole ajutise kaitse direktiivi ja selles ettenähtud sätteid veel kordagi kasutatud, kuigi vastavaid ettepanekuid tehti juba araabia kevade ja Liibüa kriisi aegu.
Mis on siis ajutine kaitse? Ametlikus keeles on tegemist erandliku menetlusega, “mille eesmärk on anda massilise sissevoolu või eeldatava massilise sissevoolu korral viivitamatut ja ajutist kaitset kolmandatest riikidest pärit ümberasustatud isikutele, kes ei saa päritoluriiki tagasi pöörduda, eelkõige kui valitseb oht, et varjupaigasüsteem ei suuda nimetatud sissevoolu menetleda kahjustamata oma tõhusat toimimist kõnealuste isikute ning teiste kaitset taotlevate isikute huvides”. Esmajoones on see suunatud inimestele, “kes on põgenenud relvastatud konfliktide või püsiva vägivalla piirkondadest” või “keda ähvardab tõsine oht langeda või kes on langenud inimõiguste süsteemse või üldise rikkumise ohvriks”.
Ajutine kaitse direktiivi peab aktiveerima Euroopa Komisjon, saades kvalifitseeritud häälteenamusega nõusoleku Nõukogult, ning see aktiveeritakse kindla pagulaste grupi suhtes (näiteks Süüriast ja Iraagist põgenevad inimesed). Mis on seejuures oluline, ajutine kaitse antakse koheselt kui on tehtud kindlaks, et konkreetne inimene sellesse sihtgruppi kuulub, suunates seeläbi suure hulga inimesi eemale pikalevenivast varjupaigamenetlusest ja hoidudes varjupaigasüsteemi ülekoormamisest. Teisisõnu: ajutine kaitse kui kriisimeede antakse grupikuuluvuse alusel, mitte individuaalsetel kaalutlustel nagu pagulasstaatus. Ajutise kaitse staatus kestab ühe aasta ning see annab kaitse saajale ligipääsu tööturule ning vastuvõtva riigi haridus- ja tervishoiusüsteemile. Samas säilib iga ajutise kaitse saaja õigus taotleda pagulasstaatust, kuid seda taotlust hakatakse üldjuhul läbi vaatama alles pärast ajutise kaitse režiimi lõppu.
On selge, et praegune olukord vastab hästi ajutise kaitse direktiivis kehtestatud tingimustele: tegu on Euroopa kontekstis massilise pagulasrändega, millest valdava osa moodustavad kindlalt geograafiliselt alalt sõja eest põgenevad inimesed ning mis on juba praegu ummistanud tavalise varjupaigasüsteemi. Ometi ei ole Euroopa rände tegevuskavas ega ka hilisemates debattides poole sõnagagi ajutise kaitse aktiveerimise võimalust puudutatud.
Mida annaks ajutise kaitse rakendamine praeguses olukorras? Esiteks, see aitaks leevendada koormust varjupaigasüsteemile, ning teiseks, see tagaks sihtgrupile (nt Süüria pagulastele) harmoniseeritud kohtlemise kogu Euroopa Liidu piires. Kindlasti ei “lahendaks” ajutise kaitse andmine praegust kriisi, küll aga aitaks see kriisile kiiresti ja ühtselt reageerida.
Lisaks tasub märkida, et ajutise kaitse direktiivil on olemas isegi oma solidaarsusmehhanism ümberpaigutamise näol (artikkel 26). Erinevalt praegu väljapakutust baseerub see nn topelt nõusoleku põhimõttele, s.t oma nõusoleku teise riiki ümberasumiseks peab andma nii kõnealune pagulane kui ka teda vastuvõttev riik (ehk täpselt see, mis on puudu praegusest ümberpaigutamise skeemist). Miks oli praeguse ümberpaigutamisega üleüldse vaja jalgratast leiutada, kui selline kriisimeede juba EL seadusandluses olemas on, jääb arusaamatuks.
Seaduslikud ja turvalised põgenemisteed
Selge on see, et nimetatud meetmed – ajutise kaitse aktiveerimine ja põgenike ümberpaigutamine – ei ole pikaajalised lahendused (või üleüldse lahendused). Seda enam ei ole võimalik ignoreerida süsteemseid puudujääke, mida praegune pagulaskriis on nõnda teravalt esile toonud. Vajadus varjupaigasüsteemi põhjalikuma reformi järele on nüüd teravam kui kunagi varem. Viise kuidas seda teha, on kahtlemata palju, kuid siinkohal joonistan välja ühe ideaalvisiooni Euroopa varjupaigasüsteemist. Selleks on vaja luua seaduslikud ja turvalised põgenemisteed kaitset vajavatele inimestele, vaadata ümber Euroopa varjupaigasüsteemi nurgakivi ehk Dublini määrus ning liikuda ühtse Euroopa menetlussüsteemi poole.
Alustan turvaliste ja seaduslike põgenemisteedega. Kirjutasin neist põgusalt juba maikuus, kui praegune pagulaskriis alles esimesi tuure üles võttis. Lühidalt taas kokku võttes, meie tööriistakastis on vähemalt viis meedet, millega me oma kodud maha jätnud inimesi turvalisse kohta saame aidata:
(Lingid ja viited joonise juurde, kui tekkis huvi: ICMC üleskutse, Brasiilia humanitaarviisadest, Kanada erasponsorite tugisüsteem.)
Ükski neist meetmetest ei ole võluvits, kuid koos kasutades looksid need olukorra, kus ilmselgelt kaitset vajavad inimesed ei peaks võtma ette ohtlikku ja kallist mereteed, andes seejuures tööd smugeldajatele, vaid saaksid turvalistesse riikidesse saabuda ohutult ja väärikalt.
Miks see on oluline?
- Meie kõigi, nii pagulaste kui ka vastuvõtvate riikide huvides on, et igasugune ränne oleks legaalne ja kontrollitud. Kui seaduslikke rändeteid ei ole, võetaksegi ette ebaturvaline ja irregulaarne rändetee, makstes smugeldajatele suuri summasid, millest jätkuks tegelikult mitmeks edasi-tagasi lennupiletiks. (Seejuures on juba praegu pannud olukord Balkanil ja EL poolne Türgi survestamine paljusid Süüria pagulasi otsima uusi ja pikemaid põgenemisteid, näiteks läbi Mauritaania.)
- Kui me suudaksime pagulasrände põhiosas viia seaduslikule baasile, ei oleks meil enam suurt vajadust ümberpaigutamise järele, kuna Kreeka ja Itaalia randa ei saabuks enam neid gruppe, keda sellesse programmi suunataks.
- Regulaarse rände puhul saaksime me paremini arvesse võtta ka põgenike endi soove ja tahet, mille olulisust me järjepidevalt ära kipume unustama.
Samas tuleb ka meeles pidada, et praegune pagulaskriis ei ole Euroopa kriis, vaid terve maailma tegematajätmise tulemus ning vajab seetõttu ka globaalset lahendust. Seaduslikke kanaleid põgenemiseks ei peaks seetõttu looma üksnes Euroopa Liit, vaid ka kõik teised turvalised riigid.
Alternatiiv Dublinile
Seda, et Dublini süsteem on omadega õhtul, ei ole vaja enam kellelegi tõestada. Dublini konventsioon (nüüdne määrus) tehti teisel ajal ja teise eesmärgiga: et olla kindel, et varjupaigataotlust hakkaks igal juhul sisuliselt läbi vaatama vaid üks liikmesriik, vältimaks seega olukordi, kus taotlused esitatakse korraga või järjepanu mitmele riigile. Selleks on kehtestatud kriteeriumite järjestus, mille alusel selgitatakse välja, mis liikmesriik on taotluse läbivaatamise eest vastutav. Olulisim ja enim kasutatud kriteerium (ca 93% kõikidest juhtumitest) on see, mille alusel on vastutavaks riigiks see liikmesriik, mille kaudu on liitu sisenetud (sh ebaregulaarselt). Seejuures eeldab Dublini süsteem, et liikmesriikide varjupaigasüsteemid on võrdsed ning taotlejale pole sisulist vahet, mis riiki ta satub – eeldus, mis, nagu eespool näidatud, on kõike muud kui tõene.
Tulemuseks oli mittetoimiv ja ebapraktiline süsteem. Dublin paneb oma toimimispõhimõtete tõttu ebaproportsionaalselt suure koormuse alla piiririigid ning solgutab varjupaigataotlejaid ühest riigist teise vastu nende tahtmist, luues seejuures absurdseid olukordi, kus näiteks Saksamaa saadab Rootsi sama arvu inimesi kui Rootsi Saksamaale. Selline ringisõidutamine on omakorda pikendanud menetlusi, pannud riike kasutama kinnipidamist rohkem kui seda teha tohiks, vähendanud usaldust varjupaigariigi suhtes ning tekitanud teisest rännet liidu sees. Rääkimata selle kulukusest.
Lisaks kõigele ei hakanud Dublin praktikas kunagi reaalselt toimima. Vahemikus 2009-2014 võtsid ikkagi vaid 5 liikmesriiki (seejuures vaid üks neist, Itaalia, on piiririik) vastu 68% kõikidest Euroopa Liidu liikmesriikidele esitatud varjupaigataotlustest. Samal ajavahemikul jõudis reaalse tagasisaatmiseni vaid iga neljas Dublini menetluse raames tehtud tagasivõtmispalvest (vt graafik). Ja samal ajal kui suur(em) osa pagulasrändest on olude sunnil ebaregulaarne, jõuab Dublini menetluseni vaid umbes 3% kõikidest varjupaigataotlustest.
Muutes olukorra veelgi keerulisemaks, lõpetati 2011. aastal Euroopa Inimõiguste Kohtu otsusega Dublini menetluse raames varjupaigataotlejate tagasisaatmine Kreekasse, kuna sealsed vastuvõtutingimused tunnistati ebainimlikeks. See moratoorium kehtib tänini (seda kinnitas uuesti kohtuotsus 2014. aastal), samas kui tänaste põgenike peamine Euroopa Liitu sisenemispunkt on justnimelt Kreeka. Pole siis mingi ime, et Saksamaa otsustas käesoleva aasta augustis Dublini määrust vähemalt süürlaste suhtes mitte rakendada ning et mõned kuud hiljem Merkel Dublini süsteemi lausa surnuks kuulutas.
Kuid Dublini eesmärke saab täita ka teisiti. Kvoodi alusel inimeste ümberpaigutamine, seejuures, on üks neist alternatiividest. Kuid teine, kõige jätkusuutlikum ja inimsõbralikum, on vabal liikumisel ja vabal valikul baseeruv süsteem.
Esiteks, Dublini probleemid algavad sellest, et tagakiusamise ja sõja eest kaitset otsival inimesel puudub hetkel võimalus indikeerida, mis riigis ta soovib varjupaika paluda. Selline võimalus, vähemalt piiratud kujul, peaks neil olemas olema (juba enne füüsiliselt kohale saabumist, kui seaduslikud ja turvalised põgenemisteed on avatud). Nagu eespool öeldud, on pagulastel tihtilugu õigustatud soov kaitset paluda mõnest konkreetsest riigist, olgu põhjuseks pere või kogukonna olemasolu, keeleoskus või muud eelnevad sidemed, mis loovad head eeldused kiireks kohanemiseks ja iseseisvaks hakkamasaamiseks. Ka ideena ei ole see sugugi uus: juba 1979. aastal rõhutas UNHCR-i täitevkomitee, mis on moodustatud valitsuste esindajatest (praegu on selle liige ka Eesti), oma otsuses, et “varjupaigataotleja eelistusi riigi osas, kus ta soovib varjupaika paluda, peaks võtma arvesse nii palju kui võimalik”. Rahvusvaheline kaitse peaks lähtuma vähemalt samapalju kaitset vajavate inimeste endi kui riikide huvidest.
Tegelikult ei oleks selle eesmärgi saavutamiseks vaja teha muud kui muuta Dublini määrust, võttes sealt ära viite ebaseaduslikule piiriületusele kui ühele Dublini raames tagasivõtmise kriteeriumile (artikkel 13). Dublini määrus saaks seega jääda kehtima selles osas, mis puudutab peresidemete ja teiste varasemate kokkupuudete (viisade väljastamine mõne riigi poolt) alusel vastutuse määramist ning korduvate taotluste takistamist.
See oleks esimene samm parema süsteemi poole, “Dublin ilma sunnita”, nagu seda nimetatakse. Kuid vaja oleks enamat.
Teine vaba valikut ja liikumist tagav muutus oleks see, et Euroopa Liidu sisese inimeste vaba liikumise põhimõtet laiendataks ka rahvusvahelise kaitse saajatele, nii nagu see on praegu tagatud EL kodanikele ja pikaajalistele elanikele (kellel vähemalt 5 aastat paiksust). See looks isereguleeruva süsteemi, kus inimestel on õigus liikuda sinna, kus neil on lihtsam toime tulla või tööd leida. Kui Soomes pakutakse sobilikku tööd ja paremat palka, peaks ka Eestilt rahvusvahelise kaitse saanud inimesel olema tavakodanikuga võrdne õigus sinna tööle ja elama minna.
Tehnilise poole pealt tähendaks see, et liikmesriigid peaksid hakkama vastastikku tunnustama üksteise tehtud positiivseid varjupaigaotsuseid, s.t et kaitse staatus käiks pagulasega kaasas, kui ta teise riiki kolib. See on ka loogiline, kuna kaitse on ju inimese-, mitte riigikeskne, samuti kuna ametliku kaitsestaatusega on seotud ka pagulase peamine tagatis ehk tema koduriiki tagasisaatmise lubamatus (non-refoulement). Seejuures tasub märkida, et väljasaatmisotsuseid ja negatiivseid varjupaigaotsuseid tunnustavad liikmesriigid vastastikku juba praegu, mistõttu oleks loogiline seda teha ka positiivsete otsustega. Üks võimalus see ilma liigse bürokraatiata saavutada oleks muuta praegust pikaajaliste elanike direktiivi, tuues paiksusnõude 5 aasta juurest lühemaks või sätestades erisuse rahvusvahelise kaitse saajatele. Samuti tasub märkida, et sellise eesmärgi suunas liikumine oli ette nähtud ka 2009. aasta Stockholmi programmis.
Nende mõlema meetme peamine kriitika seisneb selles, et see kontsentreeriks pagulased Põhja- ja Lääne-Euroopa riikidesse. Selles on kahtlemata omajagu tõtt. Kuid täpselt nii on see ka praegu, vaatamata pingutustele, eeskätt Dublini raames, siduda varjupaigataotlejaid konkreetse riigiga, saates neid vajadusel sinna sunniviisiliselt tagasi. Dublini süsteem on näidanud, et inimeste sunnismaistamine konkreetse riigi külge ei toimi, juhul kui neil on pere või muud sidemed ootamas mujal.
Samuti tuleb mõista, et Põhja- ja Lääne-Euroopa riigid on juba ajaloolised sisseränderiigid, seda juba 1950ndatest alates igati seadusliku töö-, pere-, õpperände, kuid viimastel aastakümnetel ka pagulasrände kontekstis. See ränne on loonud nendesse riikidesse kogukonnad, mida Ida-Euroopa riigides üldjuhul ei ole ja mis struktureerib rändemustreid ka täna, olgu tegemist humanitaar- või tavarändega.
Ühtne Euroopa varjupaigasüsteem
Kuigi ühelt poolt on pagulaste ja teiste sisserändajate ebavõrdne jaotumine riikide vahel ajaloolisi rändemustreid silmas pidades paratamatu (rajasõltuvus), siis teiselt poolt mängib selles oma rolli ka riiklike varjupaigasüsteemide ebaühtlane kvaliteet ning riikide vastav maine (näiteks tulenevalt Saksamaa ja Rootsi proaktiivsetest üleskutsetest Süüria pagulastele). Kui esimest tegurit (s.t ajalugu) me muuta ei saa, siis teisega on lugu lihtsam.
Üks viis, kuidas ebavõrdset jaotumist vaba liikumise tingimustes leevendada, oleks tagada, et pagulasele poleks tõepoolest sisulist vahet, mis riiki ta satub. Kõige paremini suudaks seda tagada ühtse Euroopa varjupaigaasutuse ja -menetluse sisseviimine (joint processing) ja selle alusel ühtse Euroopa Liidu pagulasstaatuse andmine kaitset vajavatele inimestele, mis samaaegselt lahendaks ka vastastikkuse tunnustamise küsimuse. Ilmselgelt on see teema, mille suhtes ollakse väga ettevaatlikud (taaskord, rajasõltuvus on tugev jõud), kuid samas on selge, et ilma ühtse menetlusprotseduurita ei saa Euroopa ühtne varjupaigasüsteem kunagi päriselt ühtseks.
Ühtsest (või ühisest?) menetlemisest on räägitud juba 2004. aastal vastuvõetud Haagi programmis, kuid seda saab mõista mitmel viisil. Erinevate variantide hindamiseks tellis Euroopa Komisjon 2013. aastal analüüsi, milles joonistati välja 4 valikuvarianti. Kolm neist opereerivad olemasoleva raamistiku sees ja tähendavad sisuliselt menetlusmeeskondade saatmist mõnda varjupaigakriisis vaevlevasse liikmesriiki (nagu praegu tehakse Kreeka ja Itaalia puhul läbi toetatud “hotspotide” loomise).
Neljas variant kaalub aga päriselt ühtse süsteemi võimalikkust: mis saaks siis, kui varjupaigataotlusi menetlekski üks Euroopa Liidu agentuur, mis teeks Euroopa Liidu varjupaigaotsuseid? Kuna selline reform nõuaks poliitilist tahet ja EL liikmesriikide vahelist usaldust, on selle realiseerumine, vähemalt lähitulevikus, äärmiselt vähetõenäoline. Kuid kaalume seda siiski.
Sellistki süsteemi saaks välja arendada mitmel viisil. Üks variant, mis on välja pakutud, tähendaks kesksete menetluskeskuste loomist võtmetähtsusega kohtadesse. Selline lähenemine oleks aga kulukas (keskused peaksid olema väga suured ja võimsa logistilise lahendusega) ning rikuks sarnaselt Dubliniga suure tõenäosusega inimeste põhiõigusi (muuseas kinnipidamise ja sunniviisilise ümberpaigutamise tõttu).
Teine, parem variant oleks aga luua nimetatud agentuuri osakonnad igasse liikmesriiki, võttes sellega üle riiklike varjupaigamenetlusi teostavate asutuste (Eesti puhul Politsei- ja Piirivalveamet) vastavad kohustused. See paneks aluse reaalsele harmoniseeritud liiduülesele süsteemile, mis:
- teeks ühetaolisi otsuseid igas liikmesriigis (varjupaigaotsused ei sõltuks riikide poliitilistest tõmbetuultest);
- aitaks kõige paremini tagada kaitse saajate põhiõigusi, eriti mis puudutab tagasisaatmise keeldu (kuna hetkel positiivseid otsuseid vastastikku ei tunnistata, võib juhtuda, et üks liikmesriik teeb lahkumisettekirjutuse inimesele, kellele teine riik on andnud kaitse);
- aitaks kiiresti reageerida kriisiolukordadele ja muutuvatele vajadustele (asutus on üks ja selle inim- ja finantsressursse saab kiiresti ümber liigutada);
- looks kõik eeldused vaba liidusisese liikumise tagamiseks (kuna varjupaigaotsus ei oleks seotud konkreetse riigiga, vaid liiduülene);
- lahendaks lõplikult Dublini määruse probleemi (menetlusvastutust pole vaja enam konkreetsele riigile määrata, kuna vastutajaks ongi üks EL agentuur).
Kahtlemata tõstatab selline idee ka palju väljakutseid:
- riigid näevad seda suveräänsuse kaona, mistõttu poliitiline tahe on madal ja lihtsam on jätkata endistviisi;
- osad liikmesriigid (Taani, Suurbritannia ja Iirimaa) ei osale praeguseski “ühtses” varjupaigasüsteemis, samas kui ühe agetuuri mudel nõuaks ka nende täielikku harmoniseerimist;
- võib viia hoopis ühtlaselt halva menetluskvaliteedini ja kaotada praeguste progressiivsete varjupaigariikide head praktikad;
- lahendamist vajaksid paljud praktilised küsimused, näiteks kus ja kuidas menetlusotsuseid vaidlustada (hetkel toimub see üldiselt läbi riikliku kohtusüsteemi, kuna menetlejaks ja otsuse tegijaks on konkreetne riik).
Ehk oleks aeg muuta Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiamet (EASO) nii nimelt kui sisult Euroopa Varjupaigaametiks?
* * *
Enamik neist väljakäidud ideedest on poliitilise tahte ja EL sisese usalduse puudumise tõttu lähitulevikus praktikas teostamatud. Ka praegune kriis pole vastastikuse usalduse krediiti tõstnud, vaid viinud pigem uutesse madalatesse. Sellele vaatamata on oluline, et meil säiliks ka laiem perspektiiv sellest, kuhu me Euroopa varjupaigasüsteemiga liigume ja kuhu me seda tegelikult tüürida sooviksime, et inimelusid kõige paremini kaitsta. Minu eelistus oleks igatahes inimnäolisem ja sunnivaesem varjupaigasüsteem.
Jälgi POLIITIKA.guru Twitteris (@POLIITIKAguru) ja Facebookis (www.facebook.com/poliitikaguru)! Kui soovid teavitust artiklitest meilile, siis leiad info siit.
